中級財政稅收輔導:財政支出及其分類
在上一章中，我們介紹了公共物品問題的一個重要方面，即公共物品是如何供給的。這一問題的分析有兩個視角：一是看實物，即政府實際的提供與生產(chǎn)過程，二是看資金運用，我們通過對政府預算的分析，看政府支出的規(guī)模與結構。與支出規(guī)模相比，支出結構問題更重要，它反映了財政支出的受益格局。本章主要是基于第二個視角，從財政支出的規(guī)模與結構看政府如何供給公共物品與服務。
(一)如何理解財政支出數(shù)據(jù)
財政支出，是指政府為履行職能、取得所需商品和勞務而進行的資金支付，是政府行為活動的成本。傳統(tǒng)上一般通過以下三個方面來理解財政支出的數(shù)據(jù)。
一是看財政支出規(guī)模。所謂財政支出規(guī)模，是指財政支出總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重。它反映了政府實際上參與社會經(jīng)濟生活的程度，有助于人們了解政府支配了多少社會資源，簡單地說就是掌控和運用了多少錢。
二是看財政支出結構。所謂財政支出結構，是指在財政支出總額中各類支出所占的比重。它反映了政府用各項財政資金都做了什么事，并據(jù)此觀察政府的職能和活動，政府如何參與社會經(jīng)濟生活、參與的廣度和重點是什么，有助于人們了解政府是如何運用財政資金的。如，用于義務教育方面多少、用于公共安全方面多少、用于社舍保障方面多少等。
三是看財政支出的經(jīng)濟性質(zhì)。所謂財政支出的經(jīng)濟性質(zhì)，是指各項財政支出的具體經(jīng)濟構成。它反映財政每一筆錢具體是怎么花的，反映了政府在社會經(jīng)濟生活中實際履行何種職能，有助于人們了解政府干預是更側重資源配置，還是更側重收入分配；是更關注長期結構調(diào)整，還是更關注短期宏觀調(diào)控等。
(二)財政支出分類方法
財政支出分類，是指從不同角度，根據(jù)一定標準把各種不同的財政支出進行的劃分和分類。無論從哪個方面來理解財政支出數(shù)據(jù)，都需要首先對龐雜的政府支出活動進行分類整理。
國際上常見的分類方法有：
1.適用于編制政府預算的統(tǒng)計分類
國際通行的統(tǒng)計分類方法有財政支出功能分類和財政支出經(jīng)濟分類。支出功能分類是按照政府提供公共物品與服務的產(chǎn)出性質(zhì)進行的分類，反映政府的職能活動，即政府的錢到底被拿來做了什么事(用來辦了教育，還是加強了國防)；支出經(jīng)濟分類是按照政府生產(chǎn)公共物品的成本投入進行分類，反映政府支出的經(jīng)濟性質(zhì)和具體用途，說明政府的錢是怎樣花出去的(辦教育的錢是發(fā)了工資，還是買了設備、蓋了校舍)。從某種意義上講，支出經(jīng)濟分類是對政府支出活動更為明細的反映。利用這一分類體系下的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，能夠從微觀層面清晰地追蹤政府財政支出的去向和具體用途。財政支出的功能分類和經(jīng)濟分類體系，分別從不同側面、不同角度反映了政府的支出活動，兩種分類方法相互聯(lián)系、相互補充，有利于全面反映政府支出活動。在被稱為“財政數(shù)據(jù)生產(chǎn)管理國際準則”的國際貨幣基金組織(IMF)《政府財政統(tǒng)計手冊(2001年)》中，財政支出按功能分為十大類：一般公共服務、國防、公共秩序和安全、經(jīng)濟事務、環(huán)境保護、住房和社會服務設施、醫(yī)療保健、娛樂文化和宗教、教育和社會保護。其中，每一大類功能支出又按經(jīng)濟性質(zhì)分為八大類，包括雇員補償、商品與服務的使用、固定資本消耗、利息、補貼、贈與、社會福利和其他支出。
2.根據(jù)交易的經(jīng)濟性質(zhì)進行分類
這種分類方法將財政支出區(qū)別為購買性支出(或消耗性支出)和轉(zhuǎn)移性支出。購買性支出是指政府為了履行其職能，從私人部門取得物品與勞務并支付相應資金而發(fā)生的費用。這些物品與勞務或者被用于政府自身的消費(稱為政府消費性支出)，或者形成投資(稱為政府投資性支出)。通過購買性支出，政府與私人部門發(fā)生經(jīng)濟交換，并在實際中參與社會資源的配置，影響著社會投資與消費的總量與構成。在實施轉(zhuǎn)移性支出過程中，政府僅扮演中介者的角色，依法向受益對象撥付財政資金但并不要求獲得相應的物品與勞務。雖然在政府轉(zhuǎn)移性支出過程不涉及與私人部門的等價交換，但卻可以造成購買力和社會財富在其他社會主體中的重新分配。
利用這一分類體系，可以從宏觀上考察一國政府在多大程度上作為經(jīng)濟主體直接參與經(jīng)濟過程，其職能是偏好于資源配置，還是收入再分配。
(三)中國的政府支出分類改革
1.中國傳統(tǒng)的政府支出分類
2007年1月1日實施新的政府收支分類改革之前，中國一直沿用計劃經(jīng)濟體制下的支出分類體系。一方面，按支出功能(或政府職能)，將政府支出分為經(jīng)濟建設費、社會文教費、國防費、行政管理費、其他支出五大類。另一方面，按支出用途將財政支出分為若干項目，如基本建設支出、流動資金、挖潛改造資金和科技三項費用、地質(zhì)勘探費、工業(yè)、交通、商業(yè)等部門事業(yè)費、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和各項農(nóng)業(yè)事業(yè)費、文教科學事業(yè)費、撫恤和社會救濟費、國防費、行政管理費、價格補貼支出等。與國際通行的支出功能分類和支出經(jīng)濟分類法相比，中國傳統(tǒng)的支出分類是一種“功能”與“性質(zhì)”混合的分類方法。這種分類方法存在很大不足，主要是：財政支出的分類標準不統(tǒng)一，部分支出按功能分類(如行政管理費、公檢法司支出、外交外事支出等)，部分支出按經(jīng)濟性質(zhì)分類(如社會保障補助支出、國內(nèi)外債券付息支出等)。從表面上看，傳統(tǒng)的支出分類方法兼具功能分類和經(jīng)濟分類的特色，但實際上它既無法全面反映政府職能，也難以精確反映財政支出的經(jīng)濟性質(zhì)；既不利于細化預算編制和強化預算約束，也造成了難以進行國際橫向比較。
2.政府支出分類改革
2007年1月1日起中國實施了符合國際慣例的收支分類改革。政府收支分類改革的目標，就是要適應市場經(jīng)濟條件下轉(zhuǎn)變政府職能、建立公共財政體系的總體要求，逐步形成一套既適合我國國情、又符合國際通行做法的較為規(guī)范合理的政府收支分類體系，為進一步深化財政改革、提高預算透明度、強化財政監(jiān)督創(chuàng)造有利條件。具體科目設計目標是“體系完善、反映全面、分類明細、口徑可比、便于操作”。其中，支出功能分類設類、款、項三級，分別為17類、172款和1152項。類級科目分別為：一般公共服務、外交、國防、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、社會保險基金支出、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、城市社區(qū)事務、農(nóng)林水事務、交通運輸、工業(yè)商業(yè)金融等事務、其他支出、轉(zhuǎn)移性支出。支出經(jīng)濟分類科目設類、款兩級，分別為12類和98款。類級科目具體包括：工資福利支出、商品H和I服務支出、對個人和家庭的補助、對企事業(yè)單位的補貼、轉(zhuǎn)移性支出、贈與、債務利息支出、債務還本支出、基本建設支出、其他資本性支出、貸款轉(zhuǎn)貸及產(chǎn)權參股、其他支出。