相關法律法規學習資料: 休養生息的政策內涵

　　休養生息是一個完整而龐大的工程，必須有一個較為適用的政策系統給予全面支撐

　　目前，對讓不堪重負的江河湖泊休養生息的必要性，大家已經取得了高度共識，都認為我國很大一部分水環境已“體弱多病”、岌岌可危，實行休養生息刻不容緩。

　　“讓不堪重負的江河湖泊休養生息”有其特定的含義，它主要是指對于那些已經出現了巨大的環境負荷、污染現象十分嚴重、已經出現或明顯存在環境事故(事件)風險的江河湖泊，采取特殊的更加嚴厲的控制污染對策，爭取在某一特定時間使之恢復和維持在一個比較好或可接受的環境狀況水平。可見，休養生息不是針對全國所有江河湖泊而言的，而是針對已經出現了嚴重問題的區域或流域而言的。

　　這個特點給我們提出了很多新問題。例如，今后10年，凡是向國家確定的需休養生息的江河湖泊排放重金屬和難降解有機污染物的項目，向封閉、半封閉水體排放氮磷的項目，一律停批。那么，這些排放重金屬和難降解有機污染物的項目在未來10年都只能部署在其他未被國家確定為需休養生息的江河湖泊所在地區，這會不會導致這些地區的江河湖泊的環境狀況比沒有在別的區域實行休養生息政策時加快下降呢？如何防止這種情況出現？又例如，怎樣使已經提出的休養生息對策得到落實？或者說，誰來采取行動實現休養生息？休養生息都是地方的責任嗎？如果責任人沒有完成應做的工作任務，應該承擔怎樣的處罰后果？誰來承擔休養生息所需付出的成本？由于實行休養生息而出現的就業、收入等問題怎樣應對……這些問題都會在開始實行休養生息對策時自然地提到人們面前。如果我們沒有全面的籌劃，那么實施休養生息對策時就可能因出現連帶問題而遲滯不前，或打了折扣。

　　這些問題說明，休養生息是一個完整和龐大的工程，并非采取個別措施可以見效，必須有一個較為適用的政策系統給予全面的支撐。

　　讓不堪重負的江河湖泊休養生息，顯然不是一個“人人受益，無人受損”的“帕累托改進”過程，相反是一個觸及到廣泛的利益沖突和利益調整的博弈過程。例如，要在國家確定的需休養生息的江河湖泊，限期淘汰或關閉生產能力達不到一定規模的草漿和化學制漿生產裝置，以及黃板紙、廢紙造紙、酒精、味精、糠醛、淀粉等重污染生產企業；有條件的地區|考試|大|要進一步采取嚴于國家標準的產業政策，提高水污染物排放標準，并加快實施；各地要制訂淘汰落后產能分地區、分年度工作方案并認真實施等。顯然，這些淘汰或關閉等行動，都觸及到直接的利益重組。可能人人都認為應該讓江河湖泊休養生息，但具體到自己要為此而付出利益損失時，又可能抵觸。因此，讓江河湖泊休養生息絕不是一件簡單的事，必須通過制訂和實施必要的政策，才能完成利益調整的過程。

　　在制訂和實施休養生息政策時，首先面對的問題是“誰讓江河湖泊休養生息？”過去我們在江河湖海的環境整治中，也提出過大量的任務，包括要調整結構、淘汰落后、嚴格執法、建設工程、加強能力等。但很多方面缺乏明確的主體規定，沒有相應的具體政策把這些任務落實到相關主體上去，也沒有必要的政策把采取這些行動所需付出的成本合理地分配到相關的承擔者身上去(其實這是非常重要的政策目的)。這樣，環境整治的良好愿景往往止步于激越的要求，終致未能收獲應有的成效。

　　誰讓江河湖泊休養生息？人們首先想到的往往是地方政府，認為江河湖泊沿邊的地方政府應該積極調整經濟結構，嚴格執行環保法律法規，制訂各種具體辦法約束當地企業的排污行為等。顯然，這是很對的，但江河湖泊的休養生息在很多時候大大超出地方政府所能行動的范圍，涉及廣泛的主體。

　　江河湖泊的特點之一是跨行政區域，眾多地方主體分享其環境效益和經濟效益，這就使江河湖泊成了典型的“公地”。某地的地方政府不能管轄其鄰近的地界，這就使該地方政府產生了對策思考。任何一個地方政府都只會在別的地方同時采取行動時才會行動，否則就會承擔凈的損失(例如如果只有無錫市治理污染而太湖周邊其他地方不治理，那么無錫的治理投資就會陷入無效而成為凈損失)。而促使大家共同行動是更高級別政府的工作，這就超出了當地直接相關的地方政府可以操作的范圍(例如治理太湖污染就不僅是無錫市這一級別的政府所能完成的)。可以看到，對于誰讓江河湖泊休養生息的問題，并不能簡單地認為是一個地方性問題。

　　更深入地看，除了那些生活在江河湖泊周邊并直接利用之的人群對于江河湖泊的休養生息具有直接的責任外，那些遠在江河湖泊千里之外的人們，難道就與江河湖泊休養生息毫無關系嗎？顯然不是。人們所消費的各種產品中，可能都包含著某江河湖泊污染和退化所換得的價值。正是因為江河湖泊的環境價值被低估，環境被低價甚至無價所使用，才導致江河湖泊的嚴重污染，也才使我們都得到了產品廉價的好處。所以我們每個在市場中消費的人(包括全世界使用了“中國制造”商品的人)，其實都應該對江河湖泊的休養生息擔負責任。這個擔責的行動不能自動實現，必須通過適當的政策(特別是環境經濟政策)把休養生息的成本分配到消費者頭上來。

　　總之，一個問題如果長時間大范圍地存在，那么它不應被看作是當事人管理不善的問題，而應看作是一個政策性問題。以此觀之，我國江河湖泊水污染和生態退化問題發生的范圍廣、時間長、程度深，就不能簡單地歸結為地方政府未能嚴格執行環保法律法規，而應認為是水資源利用和保護政策存在重大缺陷。欲讓江河湖泊休養生息，不可不對這些政策缺陷進行深刻的解析，否則休養生息可能陷入新的治理失效。